סופו של עידן ההקלות: רפורמת התכנון שמשנה את כללי המשחק בנדל"ן

עידן חדש: אין יותר "נסתדר עם הוועדה"

בתחילת 2023 החל תהליך הדרגתי של ביטול ההקלות בהליכי הרישוי בישראל, תהליך שמגיע לשיאו עם יישום מלא של תיקון 134 לחוק התכנון והבנייה עד סוף 2025. הרפורמה אינה רק שינוי טכני, אלא מהפכה של ממש בגישה לתכנון עירוני. היא מבטלת פרקטיקה ותיקה שהפכה כמעט לטבע שני בענף – האפשרות לסטות מהוראות תכנית בניין עיר (תב"ע) דרך "הקלות".

במקום גמישות אד-הוק, הכוח עובר לתכנון מראש, והיכולת "לשפר" זכויות תוך כדי תנועה כמעט ונמחקת. המהלך דורש מכל העוסקים בענף – יזמים, אדריכלים, מהנדסים, עורכי דין ובעלי נכסים – לשנות אסטרטגיה ולהסתגל לכללי משחק חדשים.

כך עבדו ההקלות עד כה

הקלות שימשו במשך עשרות שנים ככלי מרכזי לתמרון והשלמת זכויות. המנגנון איפשר לחרוג מקווים, להוסיף שטחים או יחידות, לשנות תכסית או גובה – בכפוף לכך שהשינוי אינו "סטייה ניכרת".

לכאורה מדובר בגמישות מבורכת, אך בפועל יצרה ההקלה אי-ודאות, סחבת וחיכוך עם הציבור. כל הקלה דרשה פרסום, התנגדויות, דיונים, עררים – תהליך שעלול להימשך חודשים ואף שנים. מעבר לכך, ההליך הפך לחלק אינהרנטי בתכנון, עד כדי כך שיזמים הסתמכו עליו מראש בעת רכישת הקרקע.

מה קובע תיקון 134?

החוק החדש קובע עיקרון ברור: מה שלא מאושר במפורש בתכנית – אסור. מנגנון ההקלות בוטל, ורק רשימה סגורה של חריגות מותרת, כמו תוספת ממ"ד או מעלית. ההשלכה המרכזית: לא ניתן עוד להוסיף יחידות דיור, קומות או אחוזי בנייה בהליך רישוי רגיל.

המגבלה חלה גם אם מדובר בתכנון איכותי, מקדם צפיפות ראויה או עונה לצורכי האזור. גם אם בעבר אושרו עשרות הקלות דומות באותו אזור – החוק החדש מונע זאת, אם לא הוסדר מראש בתכנית.

תכניות נושאיות: מסלול הגמישות החדש

מינהל התכנון גיבש נוהל חדש (2025/4) המאפשר לרשויות המקומיות להכין "תכניות נושאיות" לעיגון הקלות. אלו תכניות סטטוטוריות המתמקדות בתחומים שבעבר ניתנו כהקלה, כמו גובה, תכסית או מרחקים.

יתרונן בכך שהן מבוססות על ניתוח אמפירי – מיפוי הקלות שניתנו בעבר – ומאפשרות להסדיר גמישות מראש, באופן אחיד ושקוף. כך ניתן לאפשר התאמות תוך שמירה על ודאות תכנונית, מבלי לחזור להליך פרטני ארוך.

האתגר לרשויות: תכנון במקום תגובה

לראשונה, רשויות נדרשות ליזום תכנון כולל לשם ניהול חריגות. אין מדובר רק בעדכון תכניות קיימות, אלא בכתיבת מדיניות חדשה: מה מותר, איפה, ובאיזה היקף. כל תכנית כזו דורשת עבודת מחקר, שיתוף ציבור ואישור סטטוטורי.

ערים חזקות עם מחלקות תכנון מבוססות כבר פועלות בכיוון. בתל אביב, לדוגמה, מקודמות מספר תכניות נושאיות לפי רובעים. אך בפריפריה, רשויות עם משאבים מוגבלים יתקשו להרים מהלך כזה. הפערים צפויים להתרחב.

היזמים נדרשים לחשיבה חדשה

עבור יזמים, מדובר בשינוי אסטרטגי עמוק:

• לא עוד רכישת קרקע בהסתמך על "תוספות עתידיות". יש לבדוק מראש אם קיימת תכנית נושאית.
• נדרש מעקב שוטף אחר מדיניות תכנונית, טיוטות תכניות והחלטות ועדה.
• מומלץ ליזום שיח עם הרשות בעת גיבוש תכנית נושאית, ולהשפיע על תנאיה.

הזירה העיקרית היא לא עוד בוועדת המשנה אלא בחדרי אגף ההנדסה. השחקנים היעילים יהיו אלו שידעו לצפות תהליכים ולהתערב מוקדם.

בעלי נכסים והיטל ההשבחה: עננה כלכלית

תכנית נושאית עשויה להקנות זכויות חדשות לאלפי נכסים. מבחינת דיני המס, מדובר ב"אירוע השבחה". אך מתי ישולם ההיטל?

נראה כי המדינה תאמץ פתרון שלפיו החיוב נוצר עם אישור התכנית, אך התשלום נדחה למועד מימוש (היתר הבנייה). תוצאה זו מטילה על בעלי נכסים חבות מס סמויה, העלולה להשפיע על עסקאות ומימון.

סטיות מותרות לפי החוק החדש

פוטנציאל לאובדן חדשנות אדריכלית

החלת כללים אחידים מראש עשויה לפגוע בפתרונות ייחודיים, במיוחד באזורים בעייתיים: מגרשים משולשים, טופוגרפיה מורכבת, מתחמים היסטוריים. יזם המבקש פתרון מותאם יידרש לתכנית נקודתית – תהליך יקר, איטי וחסר ודאות.

האדריכלות הישראלית עלולה להפוך לאחידה יותר, עם פחות גיוון ופחות התאמה לסביבה. הדינמיקה העירונית עלולה להיפגע.

ומה לגבי התחדשות עירונית?

הנוהל החדש ממליץ להחריג מתחמי פינוי-בינוי מהתכניות הנושאיות. זאת, כדי לשמר את הגמישות הדרושה בפרויקטים מורכבים. המשמעות: ימשיכו להתנהל לפי תכנית ייעודית (tailor made).

מצד אחד, זה מעניק גמישות ליזמים; מצד שני, מדובר במסלול יקר וממושך. התוצאה: הפרויקטים שיצליחו לקום יהיו רק אלו עם היתכנות כלכלית גבוהה. פינוי-בינוי "חברתי" עלול להידחק לשוליים.

איפה זה פוגש את הציבור?

עבור הציבור הרחב, לרבות דיירים, בעלי נכסים וקבוצות מחאה, הרפורמה מציבה גם הזדמנות וגם אתגר. מצד אחד, יש יותר שקיפות: אי אפשר יותר "להגניב" חריגות בהליך רישוי. מצד שני, כל שינוי מצריך מאבק מוקדם, בזמן גיבוש התכנית.

מי שיתארגן בזמן, ישפיע. מי שיגיע מאוחר מדי, יגלה שהתכנית כבר אושרה.

סיכום: הסוף של ה"קומבינה" – והתחלה של סדר חדש

תיקון 134 מסמן סיום של תקופה. ההקלות, שהיו גמישות הכרחית אך גם כר נרחב לאי-שוויון, עוזבות את הבמה. במקומן נכנסת מערכת תכנון מסודרת, אך גם נוקשה.

הרפורמה מעבירה את כובד המשקל לשלב התכנוני. היא מצריכה חשיבה מראש, איסוף נתונים, שיתוף ציבור ומדיניות שקולה. הצלחה תהיה מנת חלקם של מי שידעו להשפיע מוקדם, לפעול במשותף ולנסח תכניות שמתאימות גם למציאות וגם לעקרונות של תכנון אחראי.

עבור הענף כולו, מדובר בהזדמנות ל-reset: לנקות את שולחן ההקלות ולבנות מערכת תכנונית צופה פני עתיד.

לטורים הקודמים של עו"ד אמיר יקותיאל

עו"ד אמיר יקותיאל https://amy-group.co.il/